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《行政复议决定书》（庄政行复字〔2020〕第5号）
发布日期：2020-12-16
庄 河 市 人 民 政 府
行政复议决定书
庄政行复字〔2020〕第5号
申请人：高某
被申请人：庄河市自然资源局。
第三人：庄河市交通运输事业发展中心。
申请人高某不服被申请人庄河市自然资源局作出的《举报违法占地线索调查处理情况告知书》，于2020年4月17日向本机关提出行政复议申请，本机关于当日受理。由于本案情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，行政复议期限延长三十日，现已审理终结。
申请人请求：撤销庄河市自然资源局2020年4月3日作出的《举报违法占地线索调查处理情况告知书》，并责令庄河市自然资源局重新处理。
申请人称：一、庄河市自然资源局作出的《举报违法占地线索调查处理情况告知书》(以下简称《告知书》)与事实不符，不符合土地使用标准，违反法律规定。
申请人反映的路面宽度是从3米拓宽至5米，路基两侧各1米、0.5米不等，局部加上边沟是6米、10 米不等，《告知书》 载明“现场测量路面宽度为5.5至5.7米”与事实不符，也不符合《土地利用现状分类》(GB/T21010- -2017)的规定，不符合土地使用标准。
根据《辽宁省农村公路管理办法》的规定，“农村公路建筑控制区的范围，从公路用地外缘起向外的距离标准为...... (三)村道不少于3米。” 从申请人提供的现场图片就可以看出，案涉公路外缘起向外的距离不足1米，紧邻申请人的养殖场，堵住了申请人养殖场的门口。案涉道路的规划、修建违反了该办法的规定，侵犯了申请人的合法权益。
二、《告知书》依据不足，逻辑混乱，结论错误
根据《农村公路管理办法》第二十六条规定，农村公路建设用地应当符合土地使用标准，并按照国家有关规定执行。而《举报违法占地线索调查处理情况告知书》以“符合现行土地利用现状分类标准中关于农村道路的规定”，就得出“不构成《土地管理法》界定的违法占地”的结论，逻辑错误，依据严重不足。
首先，前提条件不成立，前文已述。
其次，前提条件不是充分条件，退一步讲，即使符合了土地使用标准的条件，也要“按照国家有关规定执行”。《辽宁省农村公路管理办法》第9条、第11条规定，村道的规划由县交通行政部门协助乡(镇)人民政府编制，报县人民政府批准，并报省、市交通行政部门备案，农村公路规划需要修改的，报原批准机关批准，并报上一级交通行政部门备案;建设由县人民政府负责，县交通行政部门及其所属的公路管理机构组织实施。乡(镇)人民政府和村民委员会在农村公路建设中的具体责任由县人民政府确定。《辽宁省农村公路管理办法》第12条规定，交通行政部门应当根据农村公路规划，结合本地实际，编制年度农村公路建设建议计划，经县人民政府同意，报市交通行政部门核准后，根据省交通行政部门和财政部门共同下达的年度建设资金补贴额度和市配套资金，下达年度建设资金补贴计划，并报省交通行政部门备案。经批准的农村公路年度建设计划需要修改的，报原批准机关批准。
从上述规定可以看出，本案中的道路规划需要庄河市交通行政部门协助某某镇人民政府编制，报庄河市人民政府批准，道路建设由庄河市人民政府负责，县交通行政部门及其所属的公路管理机构组织实施。庄河市交通行政部门编制年度农村公路建设计划，经庄河市人民政府同意，报市交通行政部门核准后.....并报省交通行政部门备案。这也就是说，案涉道路的规划建设等需要有权机关审批、备案。不是村委会能够决定的，也不能让村委会承担责任。《告知书》却认定:“你反映的养殖场土地因道路加宽被违法占用的问题，应属于你与某屯集体对相关土地的承包经营权的争议”，这个结论，无视案件事实，逻辑错误，且违反法律规定，应予纠正。
三、庄河市自然资源局应当依据《土地管理法》第67、77、79条和《国土资源行政处罚办法》第2条、第5条、第32条之规定，履行查处职责。
《土地管理法》第67条规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督、检查。第77条规定未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分:构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。第79条规定，无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。非法批准、使用土地应当收回，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。
《国土资源行政处罚办法》第2条规定，县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法。第5条规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。第32条规定，国土资源主管部门应当自立案之日起60日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过30日，案情特别复杂的除外。
被申请人称：
一、被申请人认定事实清楚，证据确凿。被申请人收到辽宁省自然资源厅和大连市自然资源局转办的《违法占地查处申请书》后，对申请人高某举报违法占地问题进行调查核实。经现场勘测，某某镇“某某桥至某某屯道路”某某屯路段系历史形成的村屯道路，该道路用地权属为集体所有，路面现状宽度为5.5米至5.7米，符合国家标准《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）中第1006项农村道路的界定标准（属于土地管理法所规定土地用途的农用地），且修建道路经过某某屯村民民主议定同意。另外，经现场查看，该道路为某某屯服务农业生产的主要屯路。
二、“某某桥至某某屯道路”某某屯路段并未构成土地管理法律法规界定的违法占地。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的规定，土地从权属来看，分为国家所有和集体所有，从土地用途管制分类来看，分为农用地、建设用地和未利用地三大类。从《土地管理法》第四十四条和第四十六规定来看，当土地权属发生变化或土地用途（农用地转为建设用地）发生变化时，应当按规定程序进行审批，而未经审批建设占用土地的，构成《土地管理法》规定的违法占地行为。本案中，“某某桥至某某屯道路”某某屯路段并未涉及土地权属和土地用途的变化，亦符合农村道路标准，因此并不需要按照《土地管理法》的相关规定进行审批，也不构成未经审批违法占地行为。
三、申请人高某认为“某某桥至某某屯道路”修建违反了《辽宁省农村公路管理办法》（以下简称《公路管理办法》）的相关规定，而上述办法是对农村公路的规划、建设、养护、管理和使用活动的规定，并不是界定土地权属、土地用途的依据，更不是对违法占用土地行为认定的依据。即使“某某桥至某某屯道路”建设违反《公路管理办法》的规定，亦不属于被申请人的执法监管职责。
四、“某某桥至某某屯道路”项目即是“屯屯通工程”，也是惠民工程，其目的在于改善农村道路状况，服务于农业生产和农民生活。修建道路在经过后某屯村民民主议定同意的情况下，在不改变土地权属，不违反土地用途管制规定，并符合现行土地管理法律法规相关要求的前提下，由政府出资为某某屯建设并无不当。而高某因个人利益多次投诉举报“某某桥至某某屯道路”存在违法占地行为，不但与事实不符、于法无据，也与某某屯村民意愿相违背，更与国家改善农村道路状况的政策相违背。
经审理查明：2012年申请人与某某镇某某村某某屯村民蔡某某签订鸡棚承包协议，申请人承包蔡某某鸡棚一座，且棚头有一个面积约为xxx平方米饲料房。
2019年1月9日，某某镇某某村某某屯经民主议定，同意在本屯修柏油路，即“屯屯通工程”。
2020年1月起，申请人分别向辽宁省自然资源厅和大连市自然资源局反映某某镇某某村某某屯“屯屯通工程”违法占用申请人的养殖场。
2020年3月4日，被申请人收到大连市自然资源局的网上转办通知，要求被申请人对申请人反映问题依法依规处理，并做好与当事人沟通反馈。
2020年3月10日，被申请人到申请人举报违法占地现场进行勘察，该屯路路面宽度为5.5米-5.7米，其中柏油路面宽度在4.5米-4.7米之间，柏油路面两侧路肩各约0.5米（未铺柏油），并制作《监督检查记录》。
2020年3月27日，被申请人作出《关于对举报违法占地线索协助调查的函》，要求某某镇人民政府对举报某某桥至某某屯道路的“屯屯通工程”违法占地情况进行协助调查。2020年4月3日，某某镇人民政府出具《关于对举报违法占地线索的调查结果》等材料，称某某桥至某某屯道路的“屯屯通工程”并未占用申请人转包的土地，申请人扩建的鸡棚饲料房属于违建，扩建占用了原道路水沟，属于集体土地。
2020年4月3日，被申请人作出《举报违法占地线索调查处理情况告知书》，告知申请人举报违法占地问题不存在，申请人不服于2020年4月17日向庄河市人民政府提出行政复议申请。
以上事实有下列证据证明：申请人提交的行政复议申请书、举报违法占地线索调查处理情况告知书，被申请人提交的行政复议答复书、辽宁省自然资源厅违法案件交办单、群众投诉举报线索转办单、监督检查记录、庄河市国土资源局非正式公文单、关于对举报违法占地线索协助调查的函、某某镇政府出具的《关于对举报违法占地线索的调查结果》、某某镇某某村民委员会出具的《关于在某某村某某屯修路过程中与高某某在集体水沟上违章建棚头房阻碍修路问题的情况说明》、某某屯路段卫星影像图、民主议定书。
本机关认为：依据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条以及《国土资源行政处罚办法》第二条、第五条之规定，被申请人作为辖区自然资源行政主管部门，对申请人举报违法占地线索具有调查、核实、查处的法定职权。
依据国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会发布的《土地利用现状分类》（以下简称《分类》）（GB/T21010-2017）规定，农村道路是指在农村范围内，北方为宽度大于或等于2米、小于或等于8米，用于村间、田间交通运输，并在国家公路网络体系之外，以服务于农村农业生产为主要用途的道路。本案中，被申请人依法对案涉道路进行调查、测量，制作《监督检查记录》，认定案涉道路符合《分类》中北方农村道路标准，该《分类》规定此种道路仍属于农用地，修建该道路并未改变土地用途，土地权属也未发生变化，仍为集体土地，不需要按照《土地管理法》第四十四条和第四十六条的规定，办理农用地转用审批手续或办理征地审批手续，因此不构成土地管理法律法规界定的违法占地，被申请人认定事实清楚、证据确凿。
根据《国土资源行政处罚办法》第十二条规定“符合下列条件的，自然资源主管部门应当在十个工作日内予以立案: （一）有明确的行为人；（二）有违反自然资源管理法律法规的事实；（三）依照自然资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。”本案中，被申请人在收到上级转办的举报材料后，经调查取证，认定不存在违反自然资源管理法律法规的事实，故被申请人决定不予立案，符合前述规定。
另外，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十九条规定，申请人书面申请行政复议的，应当在行政复议申请书中载明被申请人、行政复议请求、申请行政复议的主要事实和理由等事项。本案中，申请人提交的《行政复议申请书》中已经明确了被申请人和具体的复议请求。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，复议机关应围绕申请人的请求事项和被申请人作出的行政行为进行审查。因此，本案复议机关审查的是被申请人对申请人举报的违法占地问题是否应当立案查处。因此，申请人在复议申请书中提及的某某桥至某某屯道路的规划、修建等可能违反《辽宁省农村公路管理办法》的规定，但上述问题并不涉及土地违法行为，亦不属于被申请人的职责，不属于本案审查范围。
综上，被申请人认定案涉道路不存在违法占地的行为认定事实清楚，证据确凿，其所作涉案《告知书》行政程序正当，适用依据正确，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定本复议机关决定：
维持被申请人庄河市自然资源局作出的《举报违法占地线索调查处理情况告知书》。
申请人和第三人如不服本复议决定，可以自收到本复议决定书之日起15日内，向大连市普兰店区人民法院提起行政诉讼。
庄河市人民政府
2020年7月13日
