坚持求是创新，
建立上下联动的乡镇审计工作格局

      近年来，我局结合合乡并镇和并村改革，创造性地开展了对乡镇审计的管理指导监督，建立了由审计机关直接参与重点单位审计，乡镇审计组织负责日常审计监督的上下联动的乡镇审计工作格局，从而形成了我市乡镇审计管理指导监督工作的新格局、新机制。实践使我们体会到，实行这种上下联动的乡镇审计工作格局，是符合《审计法》规定，并由地方政府授权的审计行为，它既避免审计机关对乡镇审计越俎代庖现象，又改变了乡镇审计单靠乡镇政府内部审计机构“单打一”的局面，有力地促进了地方经济发展。2004年庄河市全市农林牧渔总产值达到58.7亿元，比2000年增加22.2亿元，年均增长15.2%；地方财政收入达到4.3亿元，为2000年的1.3倍，年均递增15.5%；农民人均收入增加1,011元，年均增长7.2%。县域经济基本竞争力名列全国百强县（市）73位。
      一、坚持求是创新，率先开展“村官”审计
      （一）制定“村官”审计法规，使“村官”审计有法可依。近几年来，随着民主进程的加快，农民对村级财务公开和加强对村干部的监督的要求日趋强烈，农民上访案件呈上升趋势。对村级财务管理情况的审计一般是由乡经管站审计，但由于经管站人员的业务素质，审计力度所限，客观上已跟不上形势的需要，亟需审计机关的介入。在“三个代表”学教活动中，我局通过对部分村级财务的审计调查，制定了《关于对乡镇企业领导人员和村集体经济组织党政领导开展任期经济责任审计的暂行规定》，经市政府批准，自2001年4月1日起在全市执行。这个《规定》的出台在全市农村引起强烈反响。四年来共审计“村官”19人，查处违规金额1,240万元，挽回经济损失260万元，移交司法机关和纪检部门处理2人，提出有关加强乡镇村级财务管理的意见和建议28条，为维护农民利益和农村稳定发挥了重要作用。
      （二）坚持走“群众路线”的方法，“村官”审计受到农民欢迎。2001年7月，我局根据政府《规定》和有关乡镇领导的委托，决定对10个“村官”经济责任进行审计。在“村官”审计开始前，我局进行了动员和培训，针对以前在延伸审计和审计调查中发现的问题，我们提出了进村审计的具体要求。这次审计的重点也是农民所关心的热点问题，主要有村属企业的经营状况、发包出租收入的高低和收取情况、资产出售价格高低和款项收取情况、村级开支是否合理、村级财务是否公开、是否民主理财等。而这些村民关心的热点问题在审计过程中要搞清楚、弄明白有很大的难度。为了防范审计风险，提高审计效率，真正解决审计中遇到的这些新情况，消除村民疑虑，正确反映出被审计村的财务状况，我局采取了走“群众路线”的办法，得到“村官”理解和广大村民支持，收到了事半功倍的效果。一是询问调查摸情况。如审计某村财务时，通过了解该村几年来房屋出售情况，调查询问当事人，查出应收未尽收且未挂账反映的购户欠款13,800元；在调查某村应收款项时发现，1998年11月份以村名义贷款后转借给个人，到2001年7月份，借款人拖欠本息208,000元，给村经济造成额外负担的问题。二是实地核查定数量。如某村搞住宅小区开发，从账面只能反映已收取宅基地销售款额情况，至于出售多少户、收到多少款项却不清楚，群众反响较大。对此，政府信访部门、纪检部门多次查无结果。在这种情况下，我局组织原、新任村委会主任和村民代表进行实地逐户调查，核实了户数、面积和价格，查出3处宅基地被无偿占用、15户拖欠款项，欠款额达93,000余元。
      （三）揭露“村官”任期内的违纪违规问题，促进廉政勤政。2001年至2004年，我局共对19个村的财务收支和村领导任期经济责任情况进行了审计。审计发现，这些村普遍存在财务管理混乱，内部制约机制不健全等问题：有的村没按规定实行政务公开，或者公开不实；有的村收、支大部分由书记一人经手，或者会计、出纳由一人兼任；有的村账外欠债单据多达千笔，真假难以甄别；有的村白条成堆，债务多年不清，导致村财务形同虚设，成为“个体村”，等等。对审计发现的兴达街道后炮台村委会主任涉嫌挪用公款20万元案件，经移交司法部门，此款已全部追回，该村原村委会主任已被逮捕法办。我局在对城关街道龙王庙村审计中，对群众上访反映的48个问题进行了核查，并针对该村出售宅基地收入应收未收，村干部公款旅游，滥发福利、奖金等问题，下发了审计决定和意见，责成城关街道予以全部追回。城关街道严格执行审计意见，使多年来的上访案件得到平息，并挽回经济损失46万余元。实践证明，实行“村官”审计制度，不仅改变了过去“村官”审计是个审计“空白点”的现象，而且通过审计动了真格的，起到了警示作用，促进了在职村领导廉政勤政。
      （四）加强舆论宣传，强化“村官”审计意识。为强化“村官”审计意识，扩大“村官”审计的影响，我局十分重视抓好“村官”审计的舆论宣传工作。在“三个代表”学教活动中，庄河市电视台在“三个代表”教育巡视节目中结合宣传政府关于“村官”审计《规定》，播出了“明白人进村，查清糊涂账”专题。主管副局长刘圣东同志还作了电视讲话，并向群众公布了举报电话。对此，《庄河市报》、《大连日报》和《中国审计报》，又以“村官花钱也要审计”等题目作了报道，有力地宣传了对村领导任期经济责任实行审计的举措，产生了较好的社会效果，许多外省市审计局的领导也多次来信、来电索要文件，了解情况和实地考察。在大连市经济责任审计工作（庄河）现场会上，市领导介绍了包括“村官”审计在内的任期审计经验，得到了大连市委、市政府领导的好评。机构改革后，我市将“村官”任期审计内容纳入经济责任审计计划中。每年都有重点地选择部分村进行“村官”任期审计，有力地维护了农民利益，受到市、乡领导和广大农民的好评。
      二、紧紧围绕“三农”，开展乡镇审计调查和涉农上访案件审计
      （一）积极参与并村工作指导，主动为市领导当好参谋。2003年9月，我局作为市并村工作领导小组的第一指导组，积极配合市并村工作领导小组开展村级规模调整工作。局长亲自带队，不惜牺牲休息时间，对所包干的青堆镇、栗子房镇和鞍子山乡并村工作开展情况进行了走访督查。在走访过程中，审计指导组发现多数乡镇由于缺乏经验，在对村级资产采取保全措施时，只是封存了帐册和印章，而未清点和封存现金及存折，这样极易发生村干部突击花钱和私分钱财等问题，造成集体资产流失。例如，某乡镇在封存村帐物时，由于未封存现金及存折，致使某村20余万元现金未予封存，村干部依然照花不误。审计指导组凭借高度的职业敏感和对并村工作极端负责精神，察觉到问题的严重性，立即通知包干乡镇领导迅速采取保全措施，严防集体资产流失，并及时将此情况向市并村工作领导小组做了汇报，提出“各乡镇应立即组织人员对各村的现金存折进行清查盘点，收归乡镇代为保管”的审计建议。市并村工作领导小组对审计建议非常重视，及时采取果断措施，要求全市各乡镇迅速采取行动，短时间内将各村的库存现金及存折查封完毕，有效防止了突击花钱和私分集体资产问题的发生。在此期间，我局还对审计调查中发现的村级领导人员老龄化问题和村级奖励通知繁多等问题提出了审计建议，为市领导抓好农村工作提供了参考。市长董呈发在《应积极盘活撤并村的集体资产》的信息中称赞“这个意见很有价值”，要求主管市长牵头抓好此项工作。
      （二）组织对合并村资产负债及领导离任情况审计。全市共有216个村涉及到并村审计，占所有村的70%。2003年10月，为确保集体资产不受损失，我局抓住并村这一契机，在全市范围内组织了较大规模的并村前资产负债及离任情况审计战役。为了搞好这次审计，我们根据市政府有关文件要求，通过以会代训等形式，对参与审计的财政所、经管站人员（组成代管办）进行了审前培训指导，并对审计内容、审计程序、审计方法等作出具体要求，从而统一了审计口径，保证了审计质量。审计结果被作为确定或兑付并村前资产及负债情况依据。
      （三）积极推行村级财务“双代管”。2003年末，实行合乡并镇和并村之后，为进一步减轻农民负担，推进农村经济发展，根据《辽宁省村级集体经济组织财务管理暂行办法》，我局与农发局等部门联合下发了有关文件，即在总结2002年“村账乡管”试点和并村审计工作经验基础上，从2004年1月1日起在全市推行村级财务“双代管”。“双代管”即是将村级的账薄和资金由乡镇政府进行总代管。其具体做法是由乡镇经管站负责对代管村的帐簿和资金进行审核、记帐、监督，三至五个村设立一名报帐员（实行考试、考核、聘用制，持证上岗）。实行“双代管”，坚持了“三个不变”和“三个确保”的原则，即村集体经济组织资金的所有权不变，使用权不变，会计核算办法不变；确保权属单位集体资金不被平调、挪用和截留。我局作为庄河市全面推行村级财务“双代管”的重要成员，积极与有关部门配合，不仅制定了严格的“双代管”规程和操作范围、方法步骤及具体要求，而且安排审计人员跟踪检查指导，确保“双代管”的顺利实施。实践证明，实行村级财务“双代管”，是在总结历年村级财务管理经验的基础上，为遏止村级财务管理混乱局面而采取的一种使审核记账与审计监督融为一体的好制度，好形式。
      （四）开展对农民反响较大的土地补偿费使用情况的审计调查。我局通过对小寺等4个村土地补偿费使用情况的审计调查，发现这些村普遍存在拖欠农民土地补偿费和土地补偿费使用不合理及挤占挪用土地补偿费等问题。对此，我局根据审计调查结果，向政府分管领导进行了汇报，市领导对审计调查报告中反映的问题高度重视，要求有关部门制定整改措施，建立健全规章制度，杜绝类似问题的发生。
      （五）开展对农民上访问题的审计。近年来，我局共对21件农民上访问题进行了专项审计和调查。农民上访所反映的问题复杂，涉及面广人多，审计难度大。对此，我局领导高度重视，并安排骨干力量进行审计，确保了审计质量。2004年，我局通过对冰峪旅游度假区经营权转让后涉及周边6个村村民上访的“原冰峪欠付门票分成及烧柴补贴”问题，对8个单位12个年度的账目进行了审计调查，查清了原冰峪度假区欠付6个村门票分成及烧柴补贴款47万元。市政府根据审计结果及时兑付了欠款。审计期间，审计人员在弄清农民上访主要原因的同时，积极做好农民的思想政治工作，使之对政府工作和审计工作给予理解和支持，有效地阻止了农民的上访势头。审计期间，我局不仅对农民上访反映的问题进行深入细致的审计调查，而且注重对致成农民上访有关问题的历史与现状进行分析，从中找出导致农民上访的主要原因，进而对症下药，有效根除上访现象。我局对18封农民群众的上访信和20多人次上访反映的问题,从中选择有代表性的上访事件进行审计调查与分析，找出导致农民上访现象增多的原因:一是村务公开的内容不实，避重就轻、故意缺项，甚至弄虚作假。二是个别村干部不能真正为民排忧解难，处事不公。三是个别村干部法纪观念淡薄，徇私舞弊甚至贪赃枉法，严重的侵害了群众的利益。对此，我局提出了建议:一是要进一步强化村务公开的力度，规范其内容及形式，使群众对村务公开的内容一目了然，促进农村社会的稳定;二是要强化村级干部队伍建设，增强为民意识，使村干部真正成为农民奔小康的领头人;三是加大村级监督力度，发现问题及时纠正。此外，我局还根据农民上访问题的审计调查结果，写出《农民上访缘何多》的审计信息，引起了各级党政领导的高度重视，先后被庄河市委、大连市委和辽宁省委采用。
      三、采取切实有力措施，强化对乡镇审计的管理指导和监督
      （一）加大工作力度，建立全方位的乡镇审计管理指导监督模式。一是成立局内负责乡镇审计管理指导工作的专门机构。机构改革前，我局对内部审计的管理指导监督工作由综合科负责。机构改革后，又成立了法规科，配备了专职人员，认真抓好乡镇审计的管理指导监督工作。二是将乡镇审计任务分解到四个业务科，由各审计科长负责对包干乡镇的内部审计人员进行具体业务指导和审计质量检查，并将此项工作纳入局内百分考核中，以增强做好乡镇审计管理指导监督工作的自觉性。三是抓好有关乡镇审计法规的制定，使乡镇审计工作有章可循。2000年，我局与农发局联合制定了《关于庄河市乡镇内部审计工作的暂行规定》，并经市政府批准，印发至各乡镇执行。
      （二）注重培训，建立一支合格的乡镇审计干部队伍。乡镇经济在我市经济发展中具有举足轻重的地位和作用，做好乡镇审计工作则显得尤为重要。自建局以来，我局几乎每隔三年就要举办一次内部审计干部培训班。实践使我们认识到，乡镇审计是构建审计监督体系的重要组织部分，乡镇审计部门是乡镇政府管理体制的重要构成。2004年，针对乡镇财务审计人员素质较低现状，我局根据《审计署关于内部审计工作的规定》和上级内部审计协会的要求，从抓好内部审计人员后续教育入手，使全市60名乡镇内部审计人员获取了由中国内部审计协会颁发的从事乡镇内部审计工作的《内部审计人员岗位资格证书》。这是我市乡镇内审工作的新起点，标志着内审人员结构向着建设高水平内审队伍的目标迈进，从而建立起一支较高素质的专兼职的乡镇内部审计队伍。在庄河市第五期内审培训班上，我局对全市内部审计工作的现状及存在问题进行了总结，提出了加强对内部审计工作指导和监督的具体意见，并对今后内部审计工作提出了重点要求。同时为加大审计工作力度，促进乡镇领导和财务审计人员学法、懂法、守法。我局根据市领导要求，牵头编辑了《财经审计廉政法规汇编》，分发至各乡镇党政领导和财务审计人员手中。《汇编》由专门人员负责，将各单位领导必须掌握的国家和地方颁布的有关财经、审计、廉政方面共24个法律法规进行了详细的编辑分类，成为乡镇党政领导干部和财务审计人员的必读书。
       （三）抓好典型，定期开展乡镇审计工作经验交流与表彰活动。自建局以来，我们组织了多次乡镇审计工作经验交流与表彰活动，有力地促进了乡镇审计工作沿着积极健康的方向发展。开展这项活动，审计机关需要做大量的工作，不仅要坚持抓好日常的乡镇审计报表工作，还要定期开展乡镇审计情况调查，从中发现好的乡镇审计典型，对其好的经验和做法予以推广，起到了积极的推动作用，例如，黑岛镇审计办，就是一个曾被我局表彰和宣传的乡镇审计典型。该办自1994年成立以来，先后对镇区内54个单位进行了财务收支、经济效益、经济责任、基本建设等项审计，挽回经济损失25万元，移送纪检监察部门处理1人，行政和经济处罚5人，行政处分2人，向镇党委递交了36份审计报告，提出合理化建议186条，其中被采纳183条。工作中审计办坚持“一审二帮三促进”的原则，注意查找经济管理中存在的问题，为镇党委、政府及有关部门对企事业单位和村级经济管理提供决策依据，为领导当好参谋，同时提出一系列审计建议，帮助企事业单位建章立制，提高管理水平，促进了乡镇经济发展。1999年该镇党委决定，在原审计办的基础上，由该镇纪委牵头，与经管站、财政所有关人员组成“纪检审计办”，负责该镇企事业单位及村、屯经济的财务审计工作。在对山南头村财务审计中，较好地发挥了“纪检审计办”的职能。这个村的情况比较复杂，村级领导班子几乎瘫痪，多年统筹费账目不清，群众上访接连不断。为了查清村内有关问题，审计局派出干部会同镇党委领导亲临现场指导安排审计工作；由于领导重视，这个历来被全镇认为“老大难”村的财务很快被查清，问题得到了彻底的解决。几年来该镇“纪检审计办”还开展了对镇属9个单位的领导人员离任审计，通过对领导人员任职期间各项经济指标完成情况和经济管理情况做出了合理公正的评价，向镇党委递交了详细的审计报告，为镇领导选拔使用村干部提供了比较可靠的依据。镇党委还依据审计报告所反映的情况，对直接责任者进行了行政及经济方面的处罚。该镇的审计工作经验，曾在全省乡镇审计现场会上做过介绍，受到有关领导好评。